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矛盾纠纷多元化解决机制之诉与非诉对接机制的完善建议

  发布时间:2017-01-23 12:47:05


 

摘要:现今社会,矛盾和纠纷以多样化的形式展现在人类世界,呈现多元化的特点,因此,单靠任何一种纠纷解决机制都无法解决所有的纠纷,这就需要多元化的纠纷解决机制。多元化纠纷解决机制就是以诉讼纠纷解决机制为主导,非诉讼纠纷包括仲裁、调解等解决机制为辅助,各种纠纷解决方法相辅相成,共同发挥作用,从而满足不同人群的不同需要。我国在矛盾纠纷多元化解决机制上存在着许多问题,其中诉讼与非诉讼对接上存在的问题比较突出。本文通过阐述什么是矛盾纠纷多元化解决机制,什么是诉讼解决机制、非诉解决机制;发现我国司法实践当中存在的问题,进而提出相关的完善建议。希望在我国的司法实践中可以为解决纠纷提供一些理论上的帮助。

关键词:矛盾纠纷; 多元化解决机制; 诉与非诉; 完善建议

 

一、多元化纠纷解决机制的涵义

(一)多元化纠纷解决机制

所谓多元化纠纷解决机制,指的是一个调整体系与应用系统。它能够使社会主体的多种需求得到满足,使各种纠纷解决方式以其特定的功能相互协调、共同存在于整个社会中。[1]简而言之,可以概括为“社会各种纠纷解决方式、制度的总和或体系”。目前,“多元化纠纷解决机制就是在以司法诉讼程序为中心的同时,发挥各种非诉讼程序灵活解决纠纷、合理分配司法资源的作用,使各种纠纷解决方法有机的结合在一起,共同发挥作用”。[2]

多元化纠纷解决机制是指多种纠纷解决方式互相协调、互相补充地共同存在于一个社会之中。所谓多元,是相对于单一而言的,在任何社会中,对因矛盾而引发的纠纷与冲突都存在着不同的解决方式,诉讼机制只是其中的选择之一。非诉讼机制即诉讼外纠纷解决机制在全世界范围的兴起,就是各国在尊重司法权威的前提下,重视和发展多途径解决纠纷的体现。

(二)纠纷诉讼解决机制

纠纷诉讼解决机制是运用国家公权力通过审判的方式来保障社会纠纷得到解决的一种机制,它在争议双方主体的参与下,由特定的国家司法机关执行,是解决纠纷最重要的方式。在法律没有明文规定的情况下,所有的纠纷都应当允许人们通过诉讼的方式来解决,因为“司法是解决法律争端与讼案的最文明最公正因而是最可依赖的法律机制”。[3]

(三)纠纷非诉讼解决机制

纠纷非诉讼解决机制是指除诉讼以外的解决纠纷的一种方式,包括仲裁、调解、行政裁决、和解等。具有纠纷解决成本低、解决方式简便等特点。

二、我国多元化纠纷解决机制存在的问题及原因

我国在建设法治国家的过程中,逐步建立了一套具有自己特色的多元化纠纷解决机制,主要包括诉讼机制和非诉讼机制。诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制的有效运行,整合了纠纷解决资源,降低了纠纷解决成本,加快了纠纷解决速度,在引导纠纷主体正确选择纠纷解决途径以及维护稳定等方面的作用日益凸显,但具体实践中也存在一些问题急需改进。其中最为突出的问题是,多种纠纷解决机制尚未形成一个协调统一的整体和化解纠纷的链条,行政机关、仲裁机构、基层调解组织、行业组织尚未与法院形成良好沟通交流,多元化纠纷解决方式的功能仍没有得到有效发挥。

(一)诉讼纠纷解决机制存在的主要问题

诉讼纠纷解决机制存在的主要问题是:人们过分依赖诉讼机制,导致案件数量激增,法院不能及时的对案件作出合理的裁判,进而出现了诉讼迟延、诉讼成本高、审结的案件上诉率高等问题。这些都使人们对法院的审判能力以及司法的权威性产生了怀疑。

近年来,我国将依法治国作为党领导人民治理国家的一项基本方略,为了全面落实依法治国基本方略,使法律渗透到社会结构的各个方面,做到人人知法、懂法,国家不断加强法制教育和法律宣传,从而使得人们的法律意识和法制观念不断增强。由于“法律至上”理念的深入人心,使得人们在纠纷产生后过分依赖诉讼方式来解决纠纷,甚至出现了滥用诉讼的倾向,导致法院受理案件数量大幅增加。由于法院人员有限,因此很多案件得不到及时有效的解决,除此之外还有案件审结但质量不高的问题。诉讼是解决纠纷的一种方式,但不是唯一的一种。人们之所以选择通过诉讼来解决纠纷,就是希望纠纷能够得到公平、公正、及时、有效的解决。但是,诉讼膨胀使得诉讼活动呈现出无序的状态,既增加了诉讼成本,又浪费了司法资源。

(二)非诉讼纠纷解决机制存在的主要问题及原因

我国现有的非诉讼纠纷解决机制还不完善,还有许多不合理的地方,包括机构设置问题、相关法律法规问题、效力问题等,主要表现在以下几点:

1、我国非诉讼纠纷解决机制的相关机构设置不明确。以法院调解为例,立案前的调解由哪个部门负责,还没有统一的规定,有的地方由立案庭负责,有的地方由专人来负责。正所谓“名不正,则言不顺”,只有设立专门的纠纷解决机构,才能树立非诉讼纠纷解决机制的公信力和权威性。[4]

2、我国非诉讼纠纷解决机制的相关法规不完善。我国在非诉讼纠纷解决机制的适用范围、管辖权限等方面还没有明确的规定。以法院的司法调解和人民调解为例,目前的法律、法规设定的适用范围未能将其可解决的纠纷都包括在内,这就在一定程度上限制了他们的发展。

3、非诉讼纠纷解决机制的效力低下。非诉讼纠纷解决机制随意性较强,处理结果大多没有法律约束力。经法院调解达成的调解协议在送达当事人后具有法律约束力;劳动仲裁裁决的法律约束力效力待定,只有当事人逾期不起诉时才具有;行政裁决有一定的法律约束力。但其他的非诉讼纠纷解决机制的处理结果就有一定的局限性。如:仲裁裁决在法院实质审查后才有强制执行力,这样仲裁裁决的权威性大打折扣;人民调解委员会或者其他调解机构的调解结果,大多只具有合同的性质,不受法律约束力的保护。双方当事人都可反悔不执行,这就使当事人对人民调解委员会产生了不信任感,也使当事人对其权威性产生了怀疑。[5]当今社会还未形成诚信的社会环境,在没有法律强制执行力的保障下,通过非诉讼纠纷解决机制解决的纠纷能否得到最后的执行,人们对此有所疑问,从而影响了人们在纠纷解决方式上的选择。

4、多种非诉讼纠纷解决机制发展失衡。非诉讼纠纷解决机制在我国主要包括:和解、调解、仲裁和行政处理等方式。相对于其他的非诉讼纠纷解决机制,调解工作在我国的受重视程度更高,相关的规章制度比较全面,机构设置相对完善。而其他的非诉讼纠纷解决机制,如有关知识产权的纠纷解决机制、有关医疗事故的纠纷解决机制则发展缓慢,甚至出现形同虚设的现象。

(三)诉讼与非诉讼纠纷解决机制之间对接中存在的问题

当前,我国逐渐形成了以诉讼纠纷解决机制和非诉讼纠纷解决机制为主的多元化纠纷解决机制,但是多元化的纠纷解决机制之间并没有能够实现相互协调、相互配合,从而达到功能互补、程序衔接的目的。

诉讼纠纷解决机制作为一种具有强制性、权威性的“公力救济”方式,应当为非诉讼纠纷解决机制提供支持和保障,并作为解决纠纷的最后一道防线,然而,实践情况却不是这样。

1、诉讼与非诉讼纠纷解决机制在立法上衔接不合理。例如,行政诉讼的受案范围在《行政诉讼法》中,是不包括抽象行政行为的。即纠纷当事人如果对该抽象行政行为不服的不能向法院提起诉讼,而只能通过行政机关解决或只能被动接受该抽象行政行为。此外,这种在立法和制度上排除诉讼对纠纷解决的最终介入的做法,也使得非诉讼机制的处理结果不具有法律强制执行力,导致在实践中当事人反悔的现象严重,一方面浪费了大量的诉讼资源,另一方面也严重动摇了人们对非诉讼解决方式的信心。如仲裁裁决被法院依法撤销或不予执行后,要想化解纠纷就需再利用别的纠纷解决机制,这样就使得当事人为了减少不必要的麻烦,宁愿直接起诉。[6]

2、诉讼与非诉讼纠纷解决机制在实践中衔接不合理。比如在效力问题上,2002年最高人民法院的司法解释确认了人民调解协议的合同性质,使得本来不具有约束力的人民调解协议对当事人产生了一定的拘束力,因为一旦违约需要承担违约责任。但长期以来由于立法上缺乏应有的重视,理论界的认识也不统一,导致实践中各地做法存在很大差别。

三、诉讼与非诉讼对接机制的完善

(一)诉讼制度的完善

诉讼是法治实现的必要途径,其要求法院作出判决实际上是国家司法体制对司法者的要求,通过司法者具体的审判活动展现国家司法权力的品格。诉讼制度主要通过以下几个方面予以完善:

1、优化司法权力的配置。司法权力的配置一直是我国司法制度改革的重要内容,司法面临的矛盾和问题,至少是主要矛盾和主要问题都同司法与其他主体权利边界不清或权力边界不清,或权力关系不合理相关。重新合理配置司法权力是解决中国司法现实矛盾和主要问题的根本出路。[7]优化司法权力的重中之重是处理好法院与人大及政府之间的关系,不应在司法改革中对此问题进行回避,而要制定合理的制度来处理三者之间的关系。

2、完善法院调解制度。法院调解在司法制度中得以确立,在于其具有成本低、及时、带有一定强制性的特点,能够弥补法律制度存在的缺陷。然而,“判调合一”使得调解和审判丧失了各自的制度特点,相互间的区别模糊化,调解倾向于审判,调解的优势受到弱化。[8]因而,法院应成立专门的调解庭,确保调解制度的价值得以实现

(二)调解与诉讼的对接完善

1、应重新架构人民调解与司法调解、诉讼的关系,实行人民调解前置。在审前阶段设置先行人民调解制度,可以促使案件分流。代表性国家和地区法院设置调解前置制度已取得成功经验,我们可以比较借鉴。

2、加强对人民调解委员会工作的业务指导和培训。各级司法行政机关要积极履行对人民调解工作的管理和指导职责。与调解业务相关的人民检察院和法院也应强化业务指导,可以采取对调解员培训、由检察官和法官就法律知识和调解技巧进行讲解、邀请调解员旁听案件、聘请有经验的人民调解员担任监督员或陪审员等具体指导方式。

3、定期邀请人民调解员参加案件的旁听,学习审判经验。旁听案件的审理能够比较直观地感受法院审判的专业性、程序性和审判人员驾驭庭审的技能。人民法院应多通知基层人民调解员参加案件旁听活动,特别是旁听一些民间矛盾纠纷案件的审理调解,使他们通过庭审活动有所启示,提升法律业务素质,提高调解工作能力。

4、加强与调解组织的沟通交流,互相配合。人民法院要严格依照法律规定,对经人民调解委员会调解达成的有民事权利义务内容并由双方当事人签字或盖章的调解协议,当事人如果申请司法确认的,法院依法审查后应赋予人民调解协议以强制执行力。对审理涉及人民调解协议的民事案件时调解协议被已经发生法律效力的,在判决变更、撤销或者被确认无效时,要及时将裁判文书送达相关人民调解组织,并有针对性地进行指导和沟通,逐步提高人民调解组织在群众中的威信。定时与各人民调解委员会召开联席会议,互通信息,掌握矛盾纠纷动向,确保其得到及时解决。对当事人不接受人民调解委员会调解或经人民调解委员会调解不能达成协议的,指导人民调解组织说服和引导当事人进入诉讼程序处理,并及时沟通调解情况及案件简情,以便纠纷及早解决。

5、实行调解建档制度。人民调解委员会调解案件灵活性高、方便简洁、工作效率高,是其他方式无法比拟的,但也存在一定的缺陷,如没有制作调解笔录、调解协议,之后当事人反悔造成调解失败等。人民法院应该指导人民调解委员会建立调解建档制度,调解的案件要有调解过程、调解协议记录等,防止当事人事后反悔,或为当事人事后可能提起的诉讼需要提供证据。

(三)仲裁与诉讼的对接完善

应加强法院与仲裁组织的沟通交流,提高仲裁工作质量。可以采取会议协调、座谈、定期研讨、仲裁人员与相关审判人员共同培训等做法。但需要注意的是,法院监督要遵循适度监督、审查程序的原则,以保证仲裁的独立性。[9]

(四)行政裁决与诉讼的对接完善

1、加强行政裁决机构与司法机关的沟通交流。诉讼是我国解决纠纷最有效力、最专业、最权威的方式,司法机关具有丰富的解决纠纷的经验。因此,行政裁决机构应当与其加强沟通交流,以促进纠纷的解决。

2、明确行政裁决的可诉性。关于行政裁决是否可诉的问题,在理论界一直存在较大的争议,而我国法律亦没有作出明确规定。根据《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》规定,公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服,依法向人民法院起诉的,人民法院应当作为行政案件受理。根据上述规定,实践中法院对行政裁决案件作为行政诉讼案件受理。此外,最高人民法院发布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》也未将行政裁决案件排除在受案范围之外,审判实务中对行政裁决案件属于行政诉讼受案范围的认识也渐趋一致。但是,法律毕竟没有对行政裁决的可诉性作出清楚明确的规定,为了更好地促进行政裁决与诉讼的衔接,有必要明确行政裁决的可诉性。

(五)法院附设非诉讼纠纷解决机制的建立

法院在多元化纠纷解决机制方面扮演着重要的角色,但“对抗性的诉讼程序使许多冲突因过于简单化而扭曲了事实)因此,许多纠纷出于无奈不得不提交法院,因为这是最终的唯一解决场所”。由于非诉讼纠纷解决方式可以更多地考虑其他因素,较诉讼具有其自身特有的优势,因而两大法系的代表性国家都努力寻求实现诉讼与非诉讼纠纷解决方式的融合与互补,法院附设非诉讼纠纷解决机制即是典型做法。我国法院在附设多元化纠纷解决机制方面相对薄弱,应当尽快从以下几个方面进行完善:

1、法院附设人民调解制度。在法院附设多元化纠纷解决机制中,法院附设调解应该是最为重要的。考虑到我国在法律传统和法律文化上的特殊性,比较理想的做法是在法院附设人民调解制度,将人民调解与法院调解予以衔接。简单来讲,法院附设调解就是由法院委托中立的第三方或者由法官辅助协同进行调解,最终使双方当事人达成合意,解决纠纷。[10]

2、建议建立法院仲裁制度。我国法院无附设仲裁的基础,在我国不适合建立法院附设仲裁制度。根据我国纠纷解决机制的现状,建议建立法院仲裁制度,即当事人将纠纷起诉到法院后,法院就是否进行仲裁提出建议,将仲裁的适用范围、具体的操作规则及其优缺点与诉讼进行比较并提供给当事人,当事人可以对仲裁与诉讼进行再次选择。

3、加大消极司法向能动司法转变的力度。近年来,我国法院注重司法的能动性,强化“案结事了”的职能,节省了诉讼资源,减少了诉累,将案件繁简分流,使审判效率得到了极大的提高。法院采取了诸如法官进基层指导解决纠纷、诉前调解、委托调解和行业协会建立联席制度等有效办法,使诉讼和非诉讼纠纷解决机制有效衔接,积累了实践探索的有益经验。必要时应及时将这些经验转化为立法成果,以确保多元化纠纷解决机制的制度化和法律化。


参考文献:

[1] 范愉:《权利救济与多元化纠纷解决机制简议》,《广东行政学院学报》,2008年,第2期。

[2] 李宁:《以多元化纠纷解决机制促和谐社会之构建》,《河北工程大学学报(社会科学版)》,2007年,第24卷第3期。

[3] 王人博,程燎原:《法治论》,山东人民出版社,1989年。

[4] 姜华岩:《多元化纠纷解决机制研究》,山东大学硕士学位论文,2013年。

[5] 黄斌,刘正:《论多元化纠纷解决机制的现状、困境与出路》,《法律适用》,2007,11页。

[6] 沈恒斌:《多元化纠纷解决机制原理与实务》,厦门大学出版社,2005年,第398页。

[7] 顾培东:《中国司法改革的宏观思考》,《法学研究》,2002年,第2期。

[8] 李浩:《民事审判中的调审分离》,《法学研究》,2006年,第12期。

[9] 赵文岩:《仲裁与诉讼衔接制度研究》,《北京仲裁》,2008年,第12期。

[10] 李丽峰,陈佳丽:《论我国多元化纠纷解决机制的完善》,《沈阳工业大学学报》,2014年,第7期。

责任编辑:刘玲    

文章出处:审管办    

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