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少数民族农民工合法权益保障问题研究

  发布时间:2017-01-23 12:44:55


 

内容提要:近年以来,随着改革开放进程的不断推进和城乡经济格局的发展变化,少数民族农民工这一特殊群体也越来越庞大,他们在打工过程中面临的困境和问题也越来越突出,在工作中的劳动经济权益卑微、政治权益逐渐边缘化、社会保障权益缺失以及文化教育权的不公。同时,少数民族农民工是一个特殊的群体,既有农民工群体所共同面对的社会问题,又与我国的民族问题密不可分。少数民族农民工问题关系到社会的稳定和民族团结,如果处理不好少数民族农民工问题,会使社会问题和民族问题结合在一起,从而使这一问题突显出民族问题与社会问题的双重性,甚至会导致严重的后果。构建少数民族保护农民工权益的法律机制应成为构建我国和谐社会法制体系的重要组成部分,对于维护少数民族农民工群体的合法权益,保持社会政治稳定,实现党中央提出的构建社会主义和谐社会的战略目标具有十分迫切的现实意义。

关键词:少数民族农民工  农民工权益  合法权益保障

作者简介:

一、少数民族农民工权益的相关理论

(一)少数民族农民工及其权益的概念

    “农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。他们主要从事非农产业,但他们的户籍仍保留在农村,在农闲季节外出务工,既从事农业生产,也从事工业生产。”[i]事实上,“农民工”并不是一个正式的法律概念,我国法律未对其内涵作出界定,尽管“农民工” 的内涵可以从理论上加以界定,但“农民工”本身是一个模糊的概念,对其内涵学术界和法律界没有定论。主要的观点有:“农民工”是身份上属于农民,但已经从传统意义上的农民中分化出来,通过参与工业劳动获取工资收入[ii];“农民工”指具有农民身份的工人,农村富余劳动力向城市二三产业

转移,成为产业大军的重要社会群体[iii];“农民工”指户籍在农村,但常年或大部分时间在城市企业务工的社会群体,即打工农民,学者们对“农民工”的理解、表述存在差异,但实质上大同小异,归纳起来,农民工是我国“城乡二元户籍制度” 下,拥有农村户口的农民到城市居住和打工的身份和职业的混合称谓,是我国城市化进程中经济体制变革中形成的一个特殊群体。

    本文研究的少数民族农民工指的是:户籍在农村地区、从农村劳动力中分流出来的在非农产业从事雇佣劳动的少数民族工作人员。主要包括两个方面的内容:第一,由于在现实中,许多经济发达地区的乡镇企业及城郊地区企业也吸引了大量的农民工就业,所以,本文所研究的少数民族农民工不仅仅包括城市地区,还包括非城市地区;第二,农民工所从事的劳动是雇佣劳动,在城市中从事个体经营的农民(如在城市中卖葡萄干的来自新疆的维吾尔族农民)不在本文讨论的范围之内。

(二)少数民族农民工的特点

目前,我国每年的少数民族流动人口有1000余万人,他们从边疆、农村来到城市或沿海地区打工,期待融入城市。他们大多从事着城里人不愿意从事的工作,遭受着歧视和非议,挣着微不足道的工资。但是农民工却通过自己的辛勤劳动,促进着经济发展,推动着社会进步,创造着社会财富,增加着国家税收,现阶段的少数民族农民工有如下特点。

1、能够吃苦耐劳

少数民族农民工和绝大多数农民工一样,具有吃苦耐劳的特点。农民工是处于转型期间中国农民的代表,他们处于现阶段我国劳动者中的低收入阶层,迫切要求提高收入,改善生活;农民工大都承担着家庭对于他们的经济依赖,他们对提高收入有较大的渴望,这些原因使得他们具有吃苦耐劳、任劳任怨、老实本分的优秀传统,甚至在某些方面他们在城市发挥了难以替代的作用。例如从事建筑业、服务业、手工业的人员大都是农民工;农民工在城市从事加工业、餐饮业、物流业等行业,为城市居民提供各种便民服务;城市中的一些脏、累、苦、差的职业也大都由农民工所承担。

2、从事的行业多样化

少数民族农民工所从事的工作大部分是城市居民不愿从事,却又十分紧缺的职业。主要分布在二、三产业。比如建筑业、服装纺织业、矿业、电子机械制造业、环境卫生行业和餐饮服务行业等。从农民工所在工作单位的性质可以看出,私营企业和个体经济是农民工就业的主要领域。城乡分割的二元人力资源市场,使得农民工只能从事稳定性差、工资水平低、劳动强度大、社会保障缺失的职业和岗位。

3、文化素质偏低

由于历史和现实的原因,大部分的少数民族农民工的文化程度普遍不高,大多数只有初中、高中的文化水平,受过高等教育的更是微乎其微。农民工劳动能力不高,就业能力弱,缺乏专业技术,对外界信息的接受能力不强,信息交流沟通不对称,对待工作缺少责任意识和主动精神,对于自己的未来发展没有长远定位和规划。随着城市的产业结构转型,城市未来将会加大对高、精、尖人才的需求,由于农民工文化素质不高,他们的就业难度较大,只能从事普通的劳务性、纯体力、少技术的简单劳动。同时,由于文化不高,当自己的合法权益受到侵害时,不知如何维权。

4、法律和维权意识不强

农民工来自农村,农村的生活方式、乡土观念和传统根深蒂固,现代观念、现代意识缺失。这主要体现为法律意识淡薄,维权意识差,社会保障认识模糊。大多数农民工对《劳动法》、《社会保障法》等涉及切身利益的法律知之甚少。农民工在务工就业时,往往没有签订劳动合同。农民工的合法权益受到侵害时,较少向有关部门申请维权,他们大都采取上访、跳楼、群体性聚集等非正常途径表达他们的要求,可以说,大多数农民工是法盲。

(三)少数民族农民工权益保障的的相关理论

1、少数民族农民工的合法权益

少数民族农民工权益是指以少数民族农民工为主体的物质的、精神的、人身的各种利益,以及这些利益在法律上的反映、体现和保护,其实质是农民工所应有的权利。农民工权益主要包含经济权益、政治权益、社会权益和文化权益,其中经济权益是是其他三个权益的基础,如果没有经济权益,那么农民工的政治权益、社会权益、文化权益无从谈起,反过来,政治权益、社会权益和文化权益反作用为经济权益,政治、社会、文化权益的有效保障会进一步促进经济权益的实现,他们之间相辅相成,缺一不可。少数民族农民工的政治权利主要包括选举权、被选举权、参与企业管理权、参与行政管理权、批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权、人身权等权利;经济权利主要是指财产所有权、劳动及获得报酬权、休息权等;社会权利包括社会保障权、受教育权、环境权、健康权等;文化权利包括语言文字的使用权、风俗习惯的保持发展权、宗教信仰权等。

2、少数民族农民工的权益保障

权益保障是指有法律制定并认可的,由国家保障实施的,其他组织和个人不得随意侵害的权利和合法利益,而对于少数民族农民工权益的保护则体现出人民当家做主,国家尊重和保障人权的社会主义特色。少数民族农民工权益保障的主体是离开土地而又在城市从事非农产业的少数民族农民工,是农民向城镇居民转变过程中的,处于流动状态的特殊弱势群体,农民工自身的特殊性也决定了其权益内容的特殊性。他们首先平等地享有《宪法》所赋予普通公民的各项基本权利,同时,这一特殊群体还享有国家针对农民工群体所单设的各项权益。具体而言,少数民族农民工权益保障就是国家依据《宪法》和相关法律规定,依法保护户籍在农村但以离开农村土地到城市从事非农生产的劳动者的政治、经济、社会、文化等基本权利和合法利益,并排除其他非法行为的干涉或侵害,保障各项权益得以实现。

二、少数民族农民工合法权益的保护现状

(一)政治权益保障现状

1、我国法律对少数民族农民工政治权益的规定

我国少数民族农民工的政治权益的法律保障体现在对少数民族和农民工的政治权益保障的规定上。《宪法》和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》以及地方性法规对少数民族代表进行了规定,使少数民族群体能够充分地参与国家的政治活动。

我国现行法律体系对职工参与企业的监督和管理作出了基本规定。《宪法》、《工会法》、《公司法》、《劳动合同法》、《矿山安全法》、《企业破产法》等法律对企业中职工的代表大会和工会的地位和作用进行了规定,维护职工的合法权益是工会的基本职责,从而使得职工参与企业管理和对企业进行监督有法可依。少数民族农民工政治权益的另外一个方面是他们在社区生活的中的自治权利,少数民族农民工成立自己的自治组织参与社区管理、维护自身权益,保证了政治权益的实现。

2、少数民族农民工政治权益保障情况

少数民族农民工群体作为农村人口与城市人口的过渡地带,既难以实现在村民自治中的参与权,也无法参与到城市管理的相关事务中来,由法律所明确规定的,公民的选举权和社会管理权,对于这些农民工朋友来说却形同虚设,无论是在乡村还是在城市,他们都难以真正发出自己声音。

第一,少数民族农民工的选举权和被选举权缺乏保障。选举权是民众参与社会公共生活的重要渠道、行使民主权利的主要形式,是《宪法》确规定的公民参与民主政治的一项基本的权利,只有保证了公民的选举权才能真正建立起公众参与社会生活、合理表达利益渠道的政治参与机制。农民工群体是城市建设付出辛勤劳动的主力军,却享受不到和城市居民平等的选举权和被选举权,成为城市中的弱势群体,成为社会政治权益的边缘人。同时,根据户籍,外出农民工有各自参与农村基层民主自治,参与民主选举、民主决策、民主管理为主要内容的村民自治活动,享有选举权和被选举权。但是,事实上,少数民族农民工群体由于空间的阻隔和信息传递不畅等原因很难再返回村中行使民主权利,他们通常以委托的方式让亲戚朋友替自己在村集体活动中投票。一方面,农民工离开农村外出打工后,日渐远离村中,城市,成为他们日常生活的地方,他们对乡村的政治生活的关注度逐渐降低,对村民自治制度的政治效能感不强,已无太多的热情参与其中,对家乡的政治生活已无意介入,这种情况影响了农民工实际的政治参与行为。另一方面,农民工进入城市后想更多地参加城市政治生活,但是由于户籍限制,他们的政治选举权与被选举权仍旧滞留在农村,这些少数民族农民工是为了生计来到城市,当在城市做工的收益大于回去参加选举所得到的回报时,他们必然作出放弃回乡参加。

第二,少数民族农民工参与社会管理的权利形同虚设。少数民族农民工群体人数众多,他们的的切身利益与城市建设息息相关,然而,他们大都生活在城市底层,他们在城市中的合法权益遭受不法侵害。他们渴望参与到城市的管理和建设中来以改变现在的弱势地位,尽管在城市的各种管理机构和组织中,农民工加入的机会很少,能够参与其中的人数也非常有限。就算有个别代表也很难能有代表农民工的参政能力。当农民工的合法权益遭受侵犯时,其政治表达权无法得到保障。

(二)经济权益保障现状

1、少数民族农民工平等就业的限制

少数民族农民工的就业权受到诸多限制,有观念上的歧视,也有现存制度的阻碍,使得他们的就业权得不到平等的对待。首先是观念上的歧视,在现实中,少数民族农民工的平等就业权不断遭到各方的歧视性待遇,如民族歧视、宗教歧视、行业准入歧视、企业歧视、职业歧视等。其次,目前,中国的劳动法律制度是保护平等就业权的少数民族农民工保护在立法方面还存在缺陷:一是劳动纠纷解读机制存在问题。现行法律规定中,如果少数民族农民工要通过诉讼的途径来解决与用人单位之间的纠纷,就要付出高额的诉讼费,而且还有承担败诉的风险,在这种情况下,农民工处于自身利益的考量便不会轻易拿起法律武器来保护自己的权益;二是对确认劳动关系的形式较为的单一。我国的《劳动法》的保护对象仅仅限于与用人单位签订劳动合同的劳动者,然而,事实上,由于劳动者自身法律保护意识不强、我们的劳动监察制度到位,很多的迁徙工人与雇主之间并没有签订书面的,大量存在着事实上的用工而非以劳动合同确定的劳动关系。

2、少数民族农民工的劳动报酬权保护不力

目前我国的工资保障立法内容较多,调整了劳动者的工资制度,但现实中侵犯劳动者工资的现象仍时常发生,特别是作为弱势群体的农民工的工资更是经常被企业主们所克扣。在现实生活中,劳动报酬权遭到侵犯的现象时有发生,主要表现在:一是劳动时间长、劳动强度大。农民工在社会主义建设中做出了巨大贡献,从事着最苦、最重、最累的工作,付出了巨大的汗水和辛劳,但他们却往往在工作时间和工资分配上得不到应有的报酬。二是收入水平低,增长缓慢,由于身份制度以及民族的差别,少数民族农民工常常同工不能同酬。三是变相克扣和拖欠工资问题严重。各种巧立名目,按月扣发的形式,以企业转让、抽逃资金等手段拖欠少数民族农民工工资,甚至有的拖欠行为演化为暴力性倾向,而很多农民工位于用人单位签订劳动合同,导致农民工劳动报酬权缺乏法律上的依据,难以申诉。

3、少数民族农民工劳动安全卫生权保护不力

近年来,随着经济的加速发展,少数民族农民工在成为经济发展大军的同时其生命健康安全遭受到前所未有的严重侵害,主要表现在:一是农民工工作环境和工作条件恶劣导致安全事故和职业病高发;二是农民工工伤救济途径不畅。很多私营三资企业不按法律规定采取部分缴纳或不缴纳保险费,导致农民工的参保率极低根据国家相关法律规定,因工伤受伤的人有权获得赔偿,但在现实中,农民工遭遇工伤后却恰恰难以得到赔偿,企业主往往支付一小部分医药费,更有甚者干脆推卸责任不支付,使得农民工无法享受工伤待遇或获得合理的工伤赔偿。

(三)社会权益保障现状

城市的建设、经济的发展和社会的进步都离不开农民工群体的辛勤劳动,然而他们却处在社会底层,尤其是少数民族,各项权益的保障情况不容乐观,特别是社会保障权益缺失严重。

1、少数民族农民工社会保障权的立法保护体系不完善

首先,现有的相关立法层次较低。我国现有的社会保障方面的法律、法规大都是国务院及其部委颁布的行政立法,多以“规定”、“决定”、“通知”、“意见”的形式出现,它们均不是由全国人大通过的基本法律,因此,立法层次较低。其次,没有统一的社会保障法,涉及少数民族农民工有效救济的社会保障权的法律也少之又少,只有《工伤保险条例》等少数少数法律文件明确地将农民工包括在其适用范围内。

2.少数民族农民工社会保障的实施力度弱

社会保障体系是以行政主管部门为主、行政准向监督为辅的社会保障体系,偏重行政监督。社会保障行政监督机制不完善导致监督的效率低下,部分地区存在差额缴拨、协议缴费、随意减免等问题,对资金的虚报冒领现象时有发生,社会保障基金管理部门侵占、挪用社会保障资金的现象仍然存在,社会监督系统的权责安排过于笼统,缺乏专门的监督机制,没有指出具体的相关监督主体所应享有的监督权力和义务。

(四)文化权益保护现状

少数民族的文化权益主要是指“少数民族传统文化、风俗习惯、语言使用等受到尊重并在法律上获得保护和发展的权利”,文化权益在少数民族农民工的各项权益中占有重要的地位。

1、在生活习惯和宗教信仰上受到很大的挑战

由于少数民族农民工在宗教信仰和生活习惯上与其他民族存在着许多不同之处,比如信仰伊斯兰教的少数民族农民工同胞禁食猪肉及猪肉制品,但是在内地许多地方都很难做到;在宗教信仰上,许多地方没有专门的宗教场所,少数民族农民工在过节以及进行宗教仪式都没有特定的场所,给他们带来了许多不便。

2、少数民族农民工子女的受教育权遭遇挑战

在少数民族农民工的子女教育方面,有些地方同样通存在着不平等教育的体现。我国《义务教育法》规定:义务教育事业,在国务院的领导下实行地方,负责、分级管理;实施义务教育所需事业费和基本建设投资由国务院和地方各级政府负责筹措、予以保证。这一法则明确了流入地政府对城市流动人口的子女入学并没有法律上的义务,少数民族农民工子女无法享受到流入地政府带给他们的教育补助,而游走在城市边缘的他们迫于经济压力很难拿出高昂的借读费,于是很多少数民族农民工子女面临辍学或主动放弃受教育的困境。另一方面,专门的少数民族学校很少,有些少数民族农民工不愿意进入普通学校就读。

三、完善少数民族农民工合法权益的保障体系

(一)完善少数民族农民工权益保障的法律体系

1、完善违宪审查法律制度

从我国立法监督的现实出发,到目前为止,我国现行的人民代表大会制度下的立法监督制度,主要由国家权力机关在内部进行自我纠正而不能由其他机构进行外部审查。但是,为了增加解决法律冲突的途径和机制,我国《立法法》第90条规定,允许有关国家机关或者公民、组织在认为法规和宪法、法律相抵触时可以向全国人大常委会申请处理。但《立法法》实施至今,公民直接向全国人大常委会正式提出审查法律、法规是否违宪、违法的申请并不常见。

由于我国现有的农民工群体保障法律未能形成一个较为完善的法律体系,宪法、法律以及国家政策规定弱势群体权益保障措施势必要通过一些下位的法规、规章去执行。违宪审查制度的引入,一方面可以借助司法审判为立法机关对繁杂的弱势群体权益保护体系的法律清理和法律编纂提供丰富的材料,提高农民工群体权益法律保护体系的系统化;另一方面,相对于立法审查和个人申请制度的低效率和高成本,司法能更快捷、更便宜的维护弱势群体的权益。

2、健全少数民族农民工利益表达渠道

在现实生活中,农民工在利益需求上得不到主流社会认同,许多权利处于被侵害状态的时候,或国家和社会为农民工提供的救济途径和手段不能满足弱势群体需要的时候,应该存在一种制度,使农民工能够为其利益的诉求。

3、完善劳动法律制度

扩大《劳动法》的调整范围,现行《劳动法》的调整对象界定不清,掉整的范围过窄,目前,随着改革的不断深入,企业的用工形式呈现多样性,劳动者与用人单位的关系日益复杂化,如果用现行的《劳动法》来保障农民工的合法权益是远远不够的,许多农民工会因与用人单位的复杂关系而被排斥在法律的门外,法律将无法真正起到保障弱者的作用,到那时,弱者更弱,我们的社会将走向何方,可想而知。[iv]因此,为适应用人单位的复杂性,《劳动法》的调整主体应包括民办非企业单位、国家机关、事业单位、社会团体等,凡是与这些单位建立劳动关系的农民工或城市劳动者都应一并纳入《劳动法》的调整范围。

3、完善教育法律制度

近年来,国家逐渐开始重视农民工子女就学问题,同时,我们也清楚地知道农民工子女受教育还存在诸多问题。我国公民的户籍权、居住权和义务教育权在制度上存在无法衔接之处、义务教育财政制度存在混乱、缺乏行之有效的城市农民工子女义务教育工作制度,处于城乡两不管地带的进城农民工子女却很难享受到这种阳光的普照。[v]免费义务教育是公民的基本权利,我们的《义务教育法》应明确规定流动人口子女义务教育经费的承担主体,理清农民工子女教育经费由中央政府和省级政府分担的思路,体现对农民工子女这一弱势群体的利益倾斜,建立由中央政府、流入政府和流出政府三方共同分担机制,从立法上切实保障农民工子女平等地享有受教育权。

(二)少数民族农民工权益保障的司法对策

1、提高诉讼效率

首先,严格诉讼时限。我国的程序法中都明确规定了各个诉讼阶段的时限。我国的《民事诉讼法》第 135 条明确规定:“人民法院使用普通程序审理案件,应在立案之日起六个月内审结。有特殊情况需要延长的,由本院院长批准,可以延长六个月;还需要延长的,报请上一级人民法院批准”。《民事诉讼法》第146 条规定:“人民法院适用简易程序审理案件,应当在立案之日起三个月内审结”。法律条文中对诉讼时效做出了明确的规定,但对于违法审判期限的行为,法律上却没有任何制裁性规定,缺乏对诉讼时效期限制度的有效监管。因此,为了防止法官无故延长审判期限,增加当事人的诉讼负担,必须严格监督法官是否严格按照法定程序来审理案件,对于违反诉讼时效的行为予以严格制裁,建立起相应的诉讼时效管理机制。

其次,完善调解机制。诉讼的目的在于定纷止争。在法官的主持下,双方当事人若能达成和解或调解协议,不但可以轻松化解劳资双方的矛盾,便于案件的执行,而且为国家和双方当事人都节约的诉讼成本。注重创新着力调解。敢于突破传统的司法理念,创新保护少数民族农民工权益保护模式。法院调解要坚持合法和自愿的基本原则,尤其是自愿原则,法官不得违背当事人的意愿,利用各种手段胁迫、利诱当事人来完成调解。

2、完善对农民工群体的司法救助制度

首先,严格执行司法救助程序。我国农民工的司法救助体系有着严格申请程序,对于司法救助的对象就有经济条件和案情条件的双重标准,申请司法救助的当事人既要符合经济生活困难,又要在法律所规定的范围之内。除此之外,对于农民工的司法救助申请程序还可以有听证和复议程序,对于农民工申请减免诉讼费,而法院不予以准许的情况下,农民工可以要求开听证会,需要有法官,当事人双方及其诉讼代理人参加,听证会要充分听取相关人员的意见和建议,特别是当事人和承办法官的观点,听证程序必须做到公平、公正和公开。农民工的司法救济途径还可以通过复议程序,来实现权利的救济。

其次,多途径改善诉讼费用制度。对于诉讼费的减、缓、免,我们可以借鉴国外的做法。在德国,实行一种“诉额确定制度”,尽管律师报酬和法院费用也是实行“败诉者负担”原则,但原告只要预先证明了没有经济能力来承担诉讼费用,便可以事先向法院提出将诉额设定在比实际争议标的额低的水平上。[vi]如果原告胜诉,将有败诉方承担相关费用,但如果原告败诉,则只需承担降低了诉额的诉讼费用。这一制度无疑降低了农民工群体的诉讼风险,减轻了农民工的负担,达到了实质的公平。在我国,我们可以充分借鉴国外的多元化的司法救助模式更好地保护农民工群体的合法权益,体现社会的公平与正义。


1、参见国发〔20065号《国务院关于解决农民工问题的若干意见》。

2、刘应杰著:《中国城乡关系与中国农民工人》,中国社会科学出版社2000年版,第27-31页。

3、关彬枫主编:《关于农民工以及对农民工实施事实上的双重劳动标准的问题与思考》,《中国劳动法学研究会年会论文集》,法律出版社2004年,第20页。

4、蒋月等著:《中国农民工劳动权利保护研究》,法律出版社 2006 年版,第 211 页。

5、孙大雄、徐增阳、杨正喜著:《农民工权益的法律保障研究》,知识产权出版社 2011 年版,第123页。

6、王中伟:《更新司法理念  保障民生权益——以劳动争议为视角谈农民工权益司法保护》,2009年,中国法院网。

参考文献:

[1]余少祥主编:《弱者的权利———社会弱势群体保护的法理研究》,社会科学文献出版社2008年版。

[2]谢建社等主编:《中国农民工权利保障》,社会科学文献出版社2009年版。

[3]夏骏:《谈谈散杂居少数民族的权益保障问题》,《黑龙江民族从刊》1995年第2

[4]李滨生:《改变农民工就业状况的建议》,《研究探索》2008 年第 12 期。

[5]王继新、乔中国:《农民工权益保障的思考》,《中国劳动保障》2009年第 07 期。

[6]郑信哲、周竞红:《少数民族流动人口与城市民族关系研究》,《中南民族大学

学报(人文社会科学版)2002年第4

[7]王次富:《论沿海城市新疆少数民族农民工的权益保护》,《山西农业大学学

(社会科学版)2009年第4

[8]马戎:《南疆维吾尔族农民工走向沿海城市》,《中国人口科学》2007年第5

责任编辑:刘玲    

文章出处:审管办    

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